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藍皮書52:探討城市排水管網的運營管理問題

时间:2014-11-06 13:48

來源:E20研究院

作者:薛涛 宋玉丽

評論(1

2013 年9 月,国务院下发了《关于加强城市基础设施建设的意见》;2014 年6 月,国务院印发了《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》,凸现了政府对地下管线规划建设管理的重视。另外,受异常气候影响,城市暴雨内涝频发,城市排水系统遭到舆论质疑,也给环境产业带来巨大压力。如何实现排水管网投资以及管网高质量运营,是城市排水管理中的一大难题。2014年9月17日,E20环境平台联合清华大学环境学院环境产业研究中心举办了“第五十二期环境战略沙龙——排水管网专业化运营管理探讨”,来自政府、企業、科研单位的30位代表参加了本期沙龙,国家住房和城乡建设部城建司巡视员张悦特邀出席,共同探索城市排水管网的专业化运营管理之路,最终形成共识——E20聚焦:《环境产业蓝皮书》系列之五十二。

城市排水設施是現代化城市不可缺少的重要基礎設施,包括:接納、輸送城市排水的管網、泵站、溝渠,起調蓄功能的湖塘、河道以及汙水處理廠、汙水汙泥最終處理處置相關設施。其中城市排水管網是城市排水設施最重要的組成部分,包括排汙水管和排雨水管兩類,前者將收集的工業、生活汙水送入處理系統(汙水廠),經過處理後回到自然界再生利用;後者收集降雨送去江河湖海,使城市免于洪澇災害的同時保護稀缺水資源。城市排水管網的意義不僅是美化城市、維持正常運轉,更是實現水資源循環往複的生命線。

一.管網的三重屬性

城市排水管网是复杂的、多元的,与气候、地表、地下、江河、泄洪体系等相互联系、相互影响、不断变化。城市排水容易受气候变化、暴雨中心转移、高强度降雨频率增加等因素的影响,因此,排水管网的问题不是单一层面的,对于其复杂性,可以从社會属性、自然属性、经济属性三个角度进行解读。

(1)社會属性

城市排水管网属于城市基础设施,它的社會属性是全公益性质,不同于市場化的污水处理厂BOT模式,后者有明确的項目边界,有输入、输出、考核指标和定量评价,这些在管网领域施行很困难。只能用间接的指标,并通过与政府的相关责任结合来促进排水管网的市場化。

(2)自然屬性

城市排水管網是一個大的系統,與汙水處理廠並非都是一一對應的服務關系。排水分區和轉輸與汙水處理廠末端可能是一一對應的,但是一個行政區域的排水管網和處理設施,可能是一張管網對應多個汙水處理廠。

(3)經濟屬性

由于社會属性和自然属性,排水管网一般被定义为城建资产,往往不会产生升值效益,属于沉淀资产。由于管网具有不确定性,管网资产不是按照公里、年代、材料计算,而是按照功能进行折算,经济上难以进行定量评估和计算,因此很难有利益最大化的企業按照市場机制和竞争机制介入。管网建设运营目前还没达到服务或特许经营的层面,只能到达劳动力或者劳务外包的层面。

二.管網存在的問題

(1)規劃布局問題

第一,規劃不清楚

我國絕大多數城市在排水管網設計之初,沒有充分考慮到城市發展的需要,甚至是在施工的時候,由于建設資金不到位,無論是管網的深度、寬度還是排水量都不能滿足當時的需要。新建管網即便以城市總體規劃爲前提,但也常常忽視了管網建設完成後使用期限要長達四五十年以上的特點,排水量規劃沒有預留足夠的發展余地,也難以順應城市發展的需要。

第二,管網系統的體制問題

目前,我国城市大部分老城区实施的是合流制。针对城市合流管网的雨污分流改造,在技術和施工方面存在诸多问题,主要包括初期雨水的截留与处理、难以安排新增管的位置、改造资金、改造期间交通等问题。在老城区未作大片改造前,雨、污合流的现实很难改变。

然而,一刀切地将合流制改为分流制也是不科学的。城市管网建设改造应该綜合考虑区域的自然条件以及实际修建情况,因地制宜地在各区域采用适宜的排水体制。但是以目前的情况来看,从规划层面就没有做到这一点,实际改造中户线难以铺设、施工影响居民出行等问题更是层出不穷。

第三,管網普查不到位

根据《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》,2015年年底前需完成地下管线普查,而相关资料介绍,全国有超过50%的城市尚未进行普查。目前的现状是,国家层面没有一个总的宏观目标和標准,普查的手段、方法及普查的结果要求不统一确定,如何能够做好管网普查工作?切实推动普查工作落地、产生实效,仅靠地方上单独制定普查標准是远远不够的。

(2)資金和運營問題

資金來源問題:城市管網的建設需要大量資金投入,目前我國城市基本上都是由當地政府出資,當地政府的財政收入就基本決定了一個城市排水管網的建設能力和建設規模,又由于政府部門缺乏形式靈活的融資方式吸引投資者建設管網,造成了大部分城市排水管網建設滯後于汙水處理廠處理能力的情況。後期管網的運行及養護維修費也需要有固定的資金投入,依靠國家單一的投資渠道完全無法解決資金不足的問題。

資金收益問題:收益問題是跟運營結合在一起的。

第一,排水管網基本上是政府出資建設,政府拥有资产权,而目前管网的运营单位很多是事业单位,也就是说政府在拥有资产权的同时拥有运营权,而问题就在于,政府不同于企業,企業是以追求利益最大化为目的,而事業單位依靠政府撥款,沒有資産概念,沒有資産評估,投資難以回收。

第二,目前的汙水處理廠BOT經營忽視了排水管網,人爲切割了BOT的汙水處理廠和管網,廠網一體化經營对管网运营是有优势的,可以解决资产和运营权适当分离的问题。但是由于管网资产基本是政府投的,如果运营权与BOT的企業是一体的,则会导致管网运营权和资产权不统一的问题。即便推进厂网一体化,经营过程中也存在着BOT的年限问题、管网收费问题、回报率问题、TOT的委托运营方法等一系列待解决的问题。

第三,管網運營的另一個問題是專業化的問題。若是专业运营企業负责排水管网的运营管理,可以遏制雨水管网的乱排现象,避免生活污水流入雨水系统,高效集中对雨水进行收集,有利于再生水的利用。但是,目前负责管网运营的无论是政府或特许经营的企業或第三方,在专业化程度上都不够。

(3)管理問題

宏觀上:城市排水管網屬于市政基礎設施,屬于政府公共服務的範疇,但是又不完全是公共服務。管网的运营管理(包括执法权问题),跟一些社會管理问题牵涉到一起,有一些交叉,这是政府两大职权的切割问题。政府的社會管理职能不能通过采购来实现,执法权想要采购是不可能的;公共服务可以通过政府采购实现,但公共服务采购牵涉到专业化以后与政府的社會管理权限的一致问题。所以说,制约管网市場化的更多是体制问题。

微觀上首先,在我國大部分城市的汙水處理廠與管網是分開建設管理的,管網更是由一個城市的各個園區分別建設,各自管理的,這造成管理體制混亂,缺乏統一領導協調和監管機制。其次,管理部門職責不清,或者有責無權。監督管理與行業管理職能不分,政出多門,相互扯皮,造成多頭監督、重複收費亂象;本由國務院規定由市政部門負責城市排水設施的規劃、建設、運行與管理,但在實際運作中,市政部門有責無權,難以行使行業管理職能。最後,監管不足,導致用戶擅自將自家汙水直接亂接到街道下面的管道中,造成雨汙水混接等問題。

(4)標准规范问题

自身規範:排水管网无论是新建还是改造,在管材使用、施工方法以后修缮维护上,都需要符合一定的標准。而目前我国的状况是,无论是建设、运营以及维护环节,在末端的標准规范上都很欠缺。没有明确的標准规范,造成了管网的错接、混接、管道淤积等众多问题。

配套規範:管网系统非常复杂,城市积水不仅仅是排水管网造成的,有多方面原因。虽然城市的排水標准不断提高,污水收集率和最终处理率得到提升,但与之配套的相应设施等没有完善,例如河道没有做相应的调整,污水处理厂排放增加导致局部河道的压力增大,出现水位超过原来的水位标高等问题。

(5)技術问题

第一,管网建设、运营维护中技術含量低

管网材料上:一是生产技術不过关,材质不达标;二是新材料不加区分得滥用。问题诊断上:诊断设施設備使用不普遍,手段落后,目前仍是人工占80%,机器占20%。管网修复上:国外普遍应用的非开挖技術在我国应用很少。

第二,數字信息系統和模型沒有建立

1)數據問題:包括①數據丟失普遍;②城市變遷,數據信息更新不及時;③完整性不夠;④管網之間的聯通性、數據共享較弱等。

2)動態模型問題:目前我國大部分城市的排水管理部門對排水管道的掌控依據,只有圖紙。一些城市雖說建立了排水管道地理信息系統——GIS,但這些GIS也多是僅標注了管徑、標高、長度、管材等屬性,不僅維護管理信息沒有包括在內的,數據的更新也不及時,沒有建立城市排水管網的動態模型。

三.解決方法

(1)強化政府責任主體地位,做好管網頂層設計

解決排水管網問題,政府要從①城市安全、內澇防治、保障群衆生命財産安全;②環境保護和汙染治理;③水資源尤其是雨水資源的利用三個方面考慮,將其納入政府的第一責任,並納入政績考核,建立與之相應的考核指標。只有解决了顶层的问题,才能解决后续的具体技術措施和资金的问题。

第一,規劃要到位

如前面所说,城市排水管网不是单一的问题,不仅与装备、技術、资金有关系,更与政府的整体统筹规划有直接关系,只有先完善政府层面的顶层设计,将排水管网规划到位,才能解决后续的管网的完善、维护、运营以及清淤等问题。

管網是多元複雜的系統,治汙、雨水、環境、資源、安全都要結合起來,所以管網的維護、清淤、巡查等都需要規劃。首先,規劃之前要先普查,不只是管網普查,還有屬性普查、水系普查,然後才是管網普查,然後是周邊水位、潮位的普查。其次,管網的整體頂層設計規劃要進行二次評估,保證規劃的有效性。最後,規劃要與實際情況結合,管網的體制問題,合流還是分流,要具體考慮;管道與河道,要統籌考慮。

第二,建立信息系統和數字平台

整個城市處于一個大的水文體系之中,多方面相關聯,因而需要有模型、有數字系統。運用普查的結果,建立管網的公共信息系統和數字平台,這不僅要有管網的基礎數據,更要與城市地形地貌、城市發展、人口變化以及管網維護管理情況相結合,及時更新數據,將其動態化,爲管理提供依據。.

第三,建立監管體系和執法隊伍

要建立排水管網監管體系,這樣才能夠將最終影響、最終因素作爲政府的考核指標,從而有效管控排水管網的運營與管理。

建立一支敢于執法、有執法權力的執法隊伍,打擊非法破壞管網的行爲遏制非法排汙、偷排泥漿、非法傾倒垃圾等嚴重導致管網正常運營的現象。

第四,建立低影响开发的技術规范和导则

建立一套严格的制度来规范排水管网的运行管理,从理念上开始改进。新建能用的標准是:不漏、不破、不塌、不变形、顺畅流动,排水管道建设要把好管材、基础、接口和回填关。

(2)發展管網的PPP模式解決資金問題

市場化是当前解决公共服务问题的有效途径,原有的融资方式,零存整取、先取后存,若不加以创新,解决不了中国排水管网的问题。要把排水管网与PPP等市場化模式结合起来,开始外放和招標的服务,解决没有劳动力、没有资金的问题;必须要参考华尔街的思维方式,解放思想,放开思路,管网的市場化才有可能。

想要将市場化的资本引进来,让资本良性发展,政府必须要从短期、长期和预期三个阶段考虑。

“短期”是指對于基礎設施建設的投資,初期投入較大,而後隨著時間推移會投資越來越少,甚至爲零。對于管網,在初期較短的時間內需要大量投資,並不是以後幾十年,年年都需要這麽大的投資。管網的短期大投資過後,對于其長遠發展,要設定一個緩增長、甚至是零增長的目標。

“長期”是指對于管網的建設和運行都要有永續的資金投入。這是政府的責任,公共資金,包括稅收,包括房地産稅,都應該有一個永續的投入。現在中央財政資金緊張,短期和長期的關系要搞好,前期的較大投資和後期永續的投資要有效配合,才能對管網問題的解決有根本性的推動力。

“预期”就是在“短期”与“长期”的基础上,管网投资要注意有必要的效果。如果有好的环保概念、好的预期收益、好的现实項目,融资才会有成效,管网运行与管理的预期成效也才能更好。如果借无限需求的机会,把有限的资金长期化、可持续化,把资本市場的预期放大化,就有可能解决一部分资金问题。

运用PPP模式解决管网资金问题,一方面需要长期与短期结合,另一方面需要做好预期。长短期有效结合,需要政府长期的持续投入作为保障,需要价格机制扩大空间;做好预期需要以新建需求为市場前景,并充分考虑已上市公司以及准备上市公司的融资能力,为解决管网资金问题出力。

值得注意的是,目前住建部与财政部正在讨论厂网一体化項目中加大PPP机制的推广力度,探索厂网一体化的有效模式,以缓解前期资金压力,实现短期投入长期化,实现预期收益。希望通过这样的尝试,通过试点的推广,能够推进排水管网的市場化进程,逐渐解决资金问题。

(3)市場化调动活力,政企共赢需“贡献”

在管网领域实行PPP模式用市場把政府、企業、公众的活力调动起来。公私合作中,政府作为“公”的一方需要注意规划,而作为“私”一方的企業也应该对规划有足够的关注。

离开政府,企業只能局限在讨价还价获得酬劳的低级服务层面;只有真正与城市的安全、城市的亮点等“城市政治”相衔接,并能做到对政绩考核有贡献的时候,政府才会信任企業可以解决实质的重要问题,才会给予足够的支持,真正获得共赢。

在管网领域市場化中,企業需要在一定程度上依靠政府,而政府也需要由企業来搞活管网,双方要彼此支持,互有贡献,才能长效发展。

編輯:任萌萌

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全部評論

  • E20網友 2018-07-06 16:03

    運營模式呢?政府購買服務?特許經營?

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網友評論 41人參與 | 1條評論

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