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從特許經營邏輯看今日發改委REITs試點申報細則精准定位

时间: 2020-08-05 10:50

来源: E20研究院

作者: 薛濤

爲深入貫徹落實習近平總書記關于加快補齊醫療廢物處置能力短板重要批示指示精神,積極發揮中央預算內投資引導作用,按照《醫療廢物集中處置設施能力建設實施方案》(發改環資〔2020〕696號)要求,近日,國家發展改革委下達中央預算內投資18.1億元,支持全國醫療廢物處置設施建設項目。

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2020年8月3日,國家發改委頒布了REITs試點申報細則,詳情請點擊國家發改委公衆號發布:“ 國家發展改革委辦公廳關于做好基礎設施領域不動産投資信托基金(REITs)試點項目申報工作的通知 ”,衆所矚目的詳細流程終于落地,作爲一個在國內全新引入的金融産品,重大創新的意義自不待言,但是相關主管各方同時也是非常慎重的,文件出台前深入各個行業進行了充分的調研和討論,結合不同領域的特點、現狀和國情都做了缜密的推演和分析,文件在這些細節上反複打磨,對于我國這樣一個中央政府在主導頂層改革和推動經濟發展方面作用巨大的體制特點下,每一份改革政策的出台都需要十分慎重,這次REITs的兩份文件出台的曆程做了很好的示範。

REITs在領域選擇方面是反複斟酌的,從筆者習慣的分類思維來看,第(四)款所聚焦的重點基礎設施行業,從其公共服務內在邏輯內涵大概可以分爲兩大類,偏充分競爭的倉儲物流、數據通信的商業類型,和屬于公共服務類型的收費類交通設施和市政環保設施。前者的商業競爭屬性導致其一般不屬于PPP的內容。而後者,在文件第(四)款中所列的第2、3和4項,則屬于典型的市政公共服務類的項目,不但屬于PPP的範圍,更屬于特許經營的類型。

考慮到特許經營的使用在國內因爲2014年PPP新政的推出而分爲兩段,文件也對合規性要求予以了恰當的區分。2014年推進的PPP範疇內的非特許經營類的品種基本都不符合本次REITs的特征,按照我們E20研究院市政環保PPP分類理論整理的下表,也可以看出將大部分純政府付費的非特許經營的PPP(准確說是PFI)排除在本次REITs範圍之外的必要性,主要是PPP中的特許經營的部分項目適合REITs的範圍。可見,正如前文所述,強調運營屬性是國家發改委在推行PPP中的一貫堅持,所以無論PPP還是REITs都是主要針對特許經營的範疇。

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所以,實際情況判斷來看,2014年以後的PPP雖然總金額很大,但項目中的特許經營項目總金額占比並不高,而滿足文件要求的不低于三年的運營期的比例會更低,因此相當一部分來自社會資本的第一批的申請項目將從2014年之前的傳統特許經營項目中産生。

除了區分2014年PPP新政前後的特許經營以外,其實對于REITs,區分特許經營的兩種不同形式也很重要。對于供水(包括供電、供氣類)、危廢等的直接向使用者收費的特許經營項目(a類PPP),項目需求風險由社會資本承擔,REITs結構設計中需要著重以已運營的三年期爲基礎判斷項目需求風險的穩定性;而市政汙水和固廢處理的傳統特許經營項目,往往采取以保底量照付不議爲結算模式,則更看重保底量和實際處理量之間的吻合性,以及政府付費的穩定性。值得一提的是,這類項目需要按穿透原則被歸爲使用者付費,與前一類特許經營存在一定的區別,除了離不開一定的政府補貼,政府承擔主要的需求風險方面是兩種特許經營的最核心的差別。

值得一提的是,REITs並不限于PPP和特許經營範疇內的運營類項目,地方專營公司所運營的市政基礎設施資産也可以納入其範圍。所以下面所列的行業數據,是將兩者一並考慮在內的。

從行業角度來看,截至2018年年底,全國城市(含縣城)供水綜合生産能力約31237萬噸/日,供水水廠5344座(綜合生産能力指公共供水部分,不含自建設施);全國供水量爲614.64億噸/年,水價按平均第一阶梯水價2.06元/吨计算,全国水费约1266.19亿元/年,目前市政供水領域的市場化率(即特許經營的比例)大概在20%左右。

根據住建部城市建設統計年鑒和E20研究院多年積累數據庫信息,截至2018年底,全國已形成的存量汙水資産和存量生活垃圾焚燒資産(按已運營口徑測算)如下:

全國城市(含縣城)汙水處理能力约19833万吨/日,汙水處理厂3955座,按照吨水投资额2500元估算,存量污水投资额约4958亿;全國城市(含縣城)生活垃圾焚燒处理能力约41.1万吨/日,生活垃圾焚燒厂399座,按照吨生活垃圾焚燒投资额50万元估算,存量生活垃圾焚燒投资额约2055亿。

此外,根据E20研究院环境产业战略地图划分,A方阵(重资产环境集团;或称为市场化投资运营企業)是环境产业市场化主力军,环境产业市场化部分主要被A方阵企業所拥有;而B方阵(区域环境综合服务集团)以平台型国企为主力,按照是否上市又可划分为平台型上市公司和非平台型上市公司,平台型上市公司的项目因为已经纳入上市公司报表中,也具市场化属性,B方阵具有市场化属性的资产比例相对较少,而非平台型上市公司所拥有资产与政府所属资产则代表完全非市场化部分。

根据E20研究院数据中心测算,截至2018年底,市政汙水处理市场化率大约43%,按比例折算,也即A方阵企業所获得市政汙水存量资产大概约2132亿,B方阵及政府所拥有的非市场化部分相应资产约2826亿;生活垃圾焚燒市场化率约为80%,A方阵企業所获得生活垃圾焚燒存量资产大约1644亿,B方阵及政府所拥有的非市场化部分相应资产约411亿。

2018年,全國危險廢棄物經營單位核准收集和利用處置能力達到10212萬噸/年;2017年全國工業危險廢棄物産生量爲6936.9萬噸,2017年度資源回收利用量爲4043.42萬噸,末端處置量爲2551.56萬噸,約占34%;還有12%的危險廢棄物被貯存,貯存量爲870.87萬噸。

基礎設施REITs試點聚集重點區域、重點行業和優質項目,公募REITs對項目資産持有者來說,可以實現出表融資、改善資本結構,市政和環境領域將受益于公募REITs,而公募REITs的收益率水平、底層資産原始權益人的主觀意願和再投資能力、公募REITs發行費率和管理費率(含信息披露等)的高低,專項稅收優惠力度的大小都將對公募REITs的市場規模培育和市場活躍程度産生較大影響。本次文件在在REITs實操層面,發行流程、信息披露、監管以及相關的國資轉讓程序、稅收政策等都進行了進一步的細化和完善,相信對改革措施的順利落地將發揮持續的積極作用。

後疫情時代,固廢行業面臨困難亦面臨挑戰,滿載變數亦滿載機遇。各細分領域面臨著業務類型、區域布局、戰略決策等多重調整的需求,伴隨著疫情防控常態化的新要求,固廢綜合管理將迎來新升級。2020年8月10-11日,由E20環境平台、上海環境集團股份有限公司、上海市環境工程設計科學研究院有限公司、上海環境衛生工程設計院有限公司、同濟大學環境科學與工程學院共同主辦的2020(第八屆)上海固廢熱點論壇将在上海举办,论坛以“后疫情时代 固廢綜合管理的全面升级”为主题,携手固废领域有重要或持久影响的各级政府主管部门领导、领跑企業、金融机构、行研机构及产业媒体代表,围绕后疫情时代固废产业的升级与突破进行探讨与交流。我们真诚期待您的加入,让我们凝神聚力,共克时艰,携手突破“后疫情时代”的固废新变局!

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